国家公园是指由国家批准设立并主导管理，边界清晰，以保护具有国家代表性的大面积自然生态系统为主要目的，实现自然资源科学保护和合理利用的特定陆地或海洋区域。国家公园保护模式是国际社会公认的有效生态系统保护模式，被世界上大部分国家和地区广泛采用。目前，我国以国家公园为主体的自然保护地体系建设还处于初期，机制还不够成熟，可通过机制创新推动以国家公园为主体、自然保护区为基础、各类自然公园为补充的自然保护地体系建设。
构建自然保护地优化调整机制。我国自然保护地划定存在一些问题。一是自然保护地范围划定中，强调的是集中连片、不留空白，容易导致一些具备保护价值的区域未划入、不具备保护价值的区域划入。其中，还有部分地方政府申报自然保护地的积极性不高，导致一些生态区域应划入而未划入。二是属地各职能部门竞相按照资源要素设立各类自然保护地，形成我国自然保护地基于部门管理的分类体系，如森林公园、湿地公园、国家沙漠公园、地质公园，国家考古遗址公园、国家海洋公园、水利风景区、风景名胜区等自然保护地类别，一定程度形成“山一块、水一块”的地域分割现象和自然保护地交叉重叠情况。鉴于以上问题，亟须对自然保护地范围和功能分区进行优化调整。其一，归并整合。按照自然生态系统原真性、整体性、系统性及其内在规律，依据管理目标与效能并借鉴国际经验，将自然保护地按生态价值和保护强度高低依次分为国家公园、自然保护区、自然公园3类，将现有的各类自然保护地纳入这3类自然保护地范畴，逐步形成以国家公园为主体、自然保护区为基础、各类自然公园为补充的自然保护地分类系统。其二，动态调整。按照生态荣枯和生物多样性变化，将没有保护价值的自然保护地调出保护地，有保护价值的区域纳入保护地。
构建多元化协同治理和自然资源价值实现机制。目前，我国部分自然保护地治理存在失衡现象，表现为政府主导，但社会公众和公益组织参与治理的渠道不通畅，未建立多元化管理机制、资金投入机制和利益协调机制。此外，我国部分自然保护地存在生态效益与经济效益难以协同的问题。解决这些问题，需形成多元主体共同参与的协同治理机制。一是构建自然保护地多元主体共管模式。建立由自然保护地管理部门、当地党委政府、村民委员会以及各利益相关方组成的自然保护地共管机构，协商重大议题、解决重大问题。二是完善多元主体利益共享机制。自然保护地管理部门应在保护的前提下大力发展特色生态产业如林下经济，鼓励周边居民参与特许经营项目建设，真正让其成为自然保护地的保护者和受益方。三是构建多元化的自然资源价值实现机制。自然保护地管理部门应健全本地生态产品价值核算体系，反映不同生态产品开发的成本和产生的经济价值。一方面，健全生态产品价值实现的市场化机制。例如建立健全生态银行机制，盘活自然资源。又如进行碳汇林建设，积累碳汇资源，通过碳交易市场将碳汇资源变现。另一方面，建立自然保护地产品质量认证体系，推广有机和绿色农产品。同时，完善自然保护地生态补偿机制、水权交易机制及政府购买生态保护服务机制，实现自然保护地生态产品价值及生态服务增值。
完善资源环境监测和评估机制。目前，我国自然保护地资源环境监测与评估机制还不健全，一定程度上影响了自然保护地的管理效能。完善资源环境监测和评估机制需做好以下工作。一方面，运用数字技术铺设监测网络，搭建监测平台，加强对资源利用状况和环境承载力监测，评估资源利用的合理性和科学性及环境状况的安全性，为自然保护地资源环境治理提供依据。另一方面，健全各级自然保护地生态效果定期评估制度，以及自然保护地周边乡镇和行政村的社会经济发展效果评估机制。同时，将评估结果纳入地方党委政府的政绩考核，以评促改、以评促建，以有效解决自然保护地和周边地区面临的保护和发展之间有关问题。
健全法规和组织体系及运行保障机制。当前，我国自然保护地在管理过程中，依然存在法治力量薄弱、执法不力的现象，究其原因具体归纳为：一方面，自然保护地法律法规体系不完善，管理主要依据行政法规和部门规章，阶位和效力不足。另一方面，组织体系存在“九龙治水”、多头管理。同时，运行保障机制尤其是资金保障机制不健全。鉴于以上问题，首先，需加强综合立法，完善法规体系。自上而下，由大到小，形成严密的自然保护法规体系，使各类自然保护地管理工作有章可循、有法可依。其次，理顺自然保护地组织体系。重点解决管理重叠的体制问题，调整中央相关部门的保护职责与机构职能，形成党的统一领导，中央相关部委指导和监督，地方党委政府组织协调，自然保护地管委会负责日常管理。同时，由地方党委政府牵头，职能部门与自然保护地管委会建立自然保护地多部门联席会议制度，定期交流日常管理和生态环境监管等情况，强化自然保护地管理联动和信息共享，提升综合管理和治理水平。最后，完善资金保障制度。建议将国家公园的管理经费纳入财政预算，由国家财政统一拨款给管理机构，其他级别自然保护地由同级财政给予分级支持，保证“专款专用”。同时，资金仅用于各类自然保护地的管理、生态修复、科考、监测、科研、宣传教育等方面。此外，还要挖掘资源经营性所得的有偿使用收费、社会的捐赠和国际组织的资助等其他资金来源。
[网络编辑：毛龙]
中央人民政府
